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Wo sind die Feuerlöscher?

Warum ein Scheitern des EU-Türkei-Flüchtlingsabkommens so gefährlich ist.

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Brand im Flüchtlingslager Moria auf Lesbos am 19. September 2016.

Mit Abschluss des Flüchtlingsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Türkei am 18. März 2016 fiel die Zahl der aus der Türkei auf den griechischen Ägäis-Inseln ankommenden Flüchtlinge unmittelbar und dramatisch. Waren es in den beiden ersten Monaten des Jahres 115 000, so waren es im Juni und Juli nur noch 3300. Ebenso ging die Zahl der im Mittelmeer auf der Überfahrt Ertrunkenen von 366 im Zeitraum Januar bis März auf 7 in den Monaten Mai bis Juli zurück. Anders als häufig vorhergesagt, gab es auch keine Massenabschiebungen aus Griechenland in die Türkei; tatsächlich wurden in den drei Monaten vor dem Abkommen mehr Menschen in die Türkei zurückgeführt als in den drei Monaten danach.

Das Abkommen setzte, entgegen der Kritik mancher nach seiner Verkündigung, keine Rechte aus und schuf auch kein neues Recht, denn es handelt sich formal um nicht mehr als eine politische Erklärung (statement). Alle EU-Richtlinien zu Asyl, alle internationalen Konventionen zu Flüchtlingen, die davor in Kraft waren, sind es auch heute noch. Im Kern beruhte das Abkommen auf der Erkenntnis, dass das Rückführungsabkommen zwischen Griechenland und der Türkei (und zwischen der EU und der Türkei) – infolgedessen jene, die nach einer Prüfung keinen Anspruch auf Asyl in Griechenland haben oder dies gar nicht beantragen, von der Türkei aufgenommen werden – nur dann funktionieren kann, wenn die EU der Türkei konkrete Hilfe bei der Bewältigung der eigenen Flüchtlingskrise leistet; und dass die EU die seit 2011 bestehende Verknüpfung zwischen Rücknahme und Visaliberalisierung in Ankara ernst nimmt.

Auf den ersten Blick scheint es, als sei das Abkommen ein Erfolg.

Auf den ersten Blick scheint es also, als sei das Abkommen ein Erfolg. Wer den jüngsten Fortschrittsbericht der Europäischen Kommission zur Umsetzung des Abkommens vom 28. September 2016 liest, wird sich in dieser Einschätzung bestätigt fühlen. Tatsächlich jedoch ist das Abkommen fragiler denn je, und eine nähere Betrachtung der Lage vor Ort zeigt, dass das Abkommen anders als es der Bericht der Kommission suggeriert, weit entfernt von einer „vertieften und beschleunigten“ Umsetzung ist.

So stellt der Bericht fest, dass „seit dem 15. Juni 2016 insgesamt 9250 Flüchtlinge aus der Türkei auf die griechischen Inseln kamen, pro Tag also etwa 81.“ Was unerwähnt bleibt, ist, dass es bereits seit Juni einen Aufwärtstrend gibt, und zwar von durchschnittlich 50 Ankünften pro Tag im Juni auf über 100 am Tag im August und September. Auch ein Blick auf das Verhältnis von Ankünften zu Rückführungen zeigt, dass die Situation auf ein Ungleichgewicht zusteuert. So kamen zwischen April und September 15 372 Flüchtlinge auf die griechischen Inseln, doch nur 578 wurden in die Türkei zurückgeführt. Betrachtet man zuletzt das Verhältnis zwischen der Zahl von Flüchtlingen auf den Inseln und der vorhandenen Aufnahmekapazität, so wird vollends klar, dass die Situation nicht tragfähig ist. So stand Ende Oktober einer Aufnahmekapazität von 8085 Plätzen eine Belegung mit 15 715 Menschen gegenüber. Vor diesem Hintergrund sind die Unruhen und der Ausbruch eines großen Brandes im Flüchtlingslager Moria auf der Insel Lesbos vom 19. September wenig überraschend, ebenso wenig wie zunehmend gewaltsame Proteste der einheimischen Bevölkerung. Ende September kündigte die griechische Regierung daher an, „viele Migranten aufs Festland“ zu bringen.

Doch solch ein Schritt birgt ein großes Risiko und löst das strukturelle Problem nicht. Es könnte mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer erneuten Zunahme der Ankünfte auf den Inseln führen, zu weiteren Transfers aufs Festland und letztlich zum Zusammenbruch des Flüchtlingsabkommens. Denn ein wesentliches Element des Abkommens ist psychologischer Natur: Mit Inkrafttreten des Abkommens war es sinnlos geworden, Schlepper zu bezahlen und sein Leben zu riskieren, nur um letztlich von den Inseln in die Türkei zurückgeführt zu werden

Den „Plan B“ für ein Scheitern des Abkommens gibt es bereits: Balkan-Grenzen abriegeln und keine legalen Wege mehr anbieten, um Asyl zu beantragen.

In der politischen Diskussion wird immer wieder erörtert, was denn nun ein „Plan B“ sein könnte, falls das Abkommen scheitert. Es gibt ihn bereits: die Balkan-Grenzen abriegeln und die Gesetze in den Staaten zwischen Syrien und Mitteleuropa so verändern wie es Ministerpräsident Viktor Orbán in Ungarn getan hat: also Zäune und schlechte Bedingungen für Flüchtlinge, die dann gar keine legale Chance mehr haben, einen Asylantrag zu stellen, sondern schon vorher ausgewiesen werden.

Solch ein Szenario wäre das Ende einer Politik, die einen Ausgleich zwischen humaner Grenzkontrolle und der Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention und bestehenden EU-Rechts sucht. Stattdessen dürften sich Rechtsaußenpolitiker, allen voran Orban, beflügelt fühlen, die argumentieren, die EU müsse menschenrechtliche Überlegungen beiseitelegen, Flüchtlinge als „Invasionsarmee“ behandeln und die Anwendung der Flüchtlingskonvention aussetzen. Angesichts des unvermindert anhaltenden Krieges in Syrien werden mehr und nicht weniger Menschen internationalen Schutzes bedürfen. Eine von Anti-Flüchtlingsparteien dominierte Debatte über die Zukunft des Asylrechts wäre in dieser Situation verhängnisvoll. Würde sich die EU von den Normen des internationalen Flüchtlingsschutzes abwenden, könnte es das Ende der Genfer Flüchtlingskonvention bedeuten.

Mit Einbruch des Winters würde der Westbalkan zur Kampfzone von Schleppern, Grenzschützern, Soldaten und selbsternannten Bürgerwehren.

Was würde geschehen, sollte das Abkommen scheitern? Eines ist klar: die Rufe populistischer Politiker in der EU nach mehr Grenzzäunen an Griechenlands Nordgrenze würden lauter. Ebenso würde mit der nun realistischen Chance, das griechische Festland zu erreichen, das Schlepperwesen auf dem Balkan aufblühen. Binnen kurzem würde der Druck auf die griechische Nordgrenze steigen und die vermeintliche Schließung der Balkan-Route würde sich als unzulänglich entpuppen. Würden sich erneut hunderttausende Menschen in Griechenland befinden, die nach Norden weiterziehen wollen, sind diese ohne den Einsatz massiver Gewalt schwer aufzuhalten. Mit Einbruch des Winters würde der Westbalkan zur Kampfzone von Schleppern, Grenzschützern, Soldaten und selbsternannten Bürgerwehren. Und die Vorstellung, ganz Griechenland könne in ein europäisches Nauru (die Pazifik-Insel, auf der Australien alle Bootsflüchtlinge interniert) verwandelt werden, ist nicht nur Ausdruck mangelnder europäischer Solidarität, sondern auch illusorisch. Griechenland ist keine Insel.

Führt man sich vor Augen, wie viel heute in der Ägäis für die EU, Griechenland, die Türkei, die Flüchtlingskonvention, humane Grenzkontrolle, für Flüchtlinge und die Bürger der EU auf dem Spiel steht, sollte kein Aufwand zu groß sein, um solch ein Szenario zu verhindern. Es ist daher dringend nötig, sich der praktischen Umsetzung des Abkommens und der richtigen Schwerpunktsetzung zuzuwenden.

Griechenland sollte eine EU-Asylmission aus wenigstens 200 Übersetzern und Entscheidern anfordern, um Qualitätsstandards einhalten und Fälle schnell entscheiden zu können.

Kern des Abkommens ist das Ziel, der irregulären Einreise in die EU entgegenzuwirken, indem alle, deren Asylantrag in einem rechtsstaatlich einwandfreien Verfahren abgelehnt wurde, in die Türkei zurückgeführt werden. Die griechische Asylbehörde besteht erst seit einigen Jahren und verfügt über weniger als 300 Mitarbeiter, und nur eine ungenügende Anzahl befindet sich auf den Inseln. Das Land kann die Asylverfahren Zehntausender daher gar nicht mit der nötigen Geschwindigkeit abschließen; selbst das ungleich größere Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Deutschland meldete Ende September einen Antragsrückstau von über einer halben Million. Griechenland sollte daher eine EU-Asylmission aus wenigstens 200 Übersetzern und Entscheidern anfordern, um Qualitätsstandards einhalten und Fälle schnell entscheiden zu können. Solch ein Modell könnte auch in Italien zur Anwendung gelangen. Es wäre angewandte und sinnvolle europäische Solidarität. Die EU sollte umgehend einen Sondergesandten für das Abkommen ernennen, einen ehemaligen Ministerpräsidenten oder Außenminister mit der nötigen Autorität und Erfahrung, um in einen Dialog mit der griechischen und türkischen Öffentlichkeit sowie Medien, Menschenrechtsorganisationen und Regierungen zu treten.

Die Türkei muss einen Verifikationsmechanismus einrichten, um Transparenz über das Schicksal aus Griechenland zurückgeführter Personen herzustellen.

Die griechische Asylbehörde hat wiederholt deutlich gemacht, dass sie die Türkei nicht als sicheres Drittland betrachtet. Hier liegt es an der Türkei, in Zusammenarbeit mit der EU und dem UNHCR, einen Verifikationsmechanismus einzurichten, um Transparenz über das Schicksal aus Griechenland zurückgeführter Personen herzustellen. Dies sollte die EU im Gegenzug zur Schlüsselbedingung für die Visumsliberalisierung machen. Und die versprochene Umsiedlung von syrischen Flüchtlingen, die im Abkommen vorgesehen ist, sollte mit der notwendigen Ernsthaftigkeit angegangen werden.

Angesichts des unvermindert anhaltenden Krieges in Syrien werden Flüchtlinge weiterhin Schutz benötigen. Hierfür sind ein Erfolg des Abkommens und der Beginn substanzieller Umsiedlungen in die EU, wie im Abkommen vorgesehen, unabdingbar. Es ist schwierig dieses Abkommen umzusetzen, und wachsende Repressionen in der Türkei machen es mit jeder Woche schwieriger. Es wäre jedoch ungleich aufwändiger und für die Zukunft der europäischen Asylpolitik um ein Vielfaches schädlicher, sich Illusionen über einen „Plan B“, der auf der Abriegelung Griechenlands beruht, hinzugeben.

Lesen Sie mehr zur EU-Flüchtlingspolitik in Griechenland in der aktuellen FES-Studie „Gestrandet in Griechenland“

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5 Leserbriefe

beyerle schrieb am 22.11.2016
51,6 % der Exporte der Türkei gehen in die EU, umgekehrt sind es nur 4,4 % - wer sitzt da am längeren Hebel? Erdogan wäre in wenigen Monaten erledigt. Dass will übrigens der nette Herr Obama (und wohl auch sein Nachfolger) nicht, weshalb es auch nicht geschieht.
Dass Europa nicht den Mumm hat, die anhaltenden Erpressungen eines türkischen Diktators zu parieren, ist das eigentliche außenpolitische Problem. Die Angstmache von Herrn Knaus, der hier von "Kampfzone", massiver Gewalt" spricht, soll uns nur dazu bringen, Erdogan nachzugeben. Warum es zu massiver Gewalt kommen soll, ist nicht nachvollziehbar. Sind die Flüchtline Invasoren? Wenn die Grenze dicht ist, werden sie schon merken, dass es nicht geht.
Hardy schrieb am 22.11.2016
Was verstehen Sie unter einer irregulären Einreise in die EU? Wie funktioniert heute das Dublin-Abkommen? Welche Verschärfungen der Asylgesetze hat es in den letzten 5 Jahren in den EU Ländern gegeben? Was geschieht in der Fluchtprävention?
Ihre technokratische Betrachtung lenkt von den eigentlichen politischen, gesellschaftlichen und humanitären Problemen ab.
KDL schrieb am 22.11.2016
"Was würde geschehen, sollte das Abkommen scheitern? Binnen kurzem würde der Druck auf die griechische Nordgrenze steigen ... Würden sich erneut hunderttausende Menschen in Griechenland befinden, die nach Norden weiterziehen wollen..."
Das oben zitierte Argument, dass sich dann "erneut hunderttausende Menschen in Griechenland befinden, die nach Norden weiterziehen wollen", zeigt, worum es den migrierenden Menschen geht:
"Flucht" heißt nicht "Schutz", sondern Verbesserung von Lebenschancen. Die Frage stellt sich angesichts des Migrationsdrucks, wem die EU/Deutschland diese bieten muss und wem nicht.
Der von Merkel betriebene EU-Flüchtlingsdeal mit der Türkei sollte v.a. in diesem Lichte Klarheit schaffen in der Frage, was WIR schaffen können und wozu die Europäer auch bereit sind.
La Vigie schrieb am 23.11.2016
Das ist eine sehr gut informierte Analyse, die vertretbare und mit Priorität zu realisierenden Maßnahmen begründet. Die Handlungsoptionen sind wahrlich begrenzt und für die EU ist die deutliche Unterstützung von Griechenland in dieser Frage - wie immer schwierige die Aufnahme von EU Experten in Griechenland auch sein mag - ohne Alternative. Dieses Plädoyer ist jedenfalls wichtig, es verdient gehört und verbreitet zu werden! Hoffentlich findet es Akzeptanz bei Entscheidungsträgern. In Diskussionen können diese Forderungen verstärkt werden. Sie nützen mehr als die nur noch ermüdenden Grundsatzdebatten.
Alexander M. schrieb am 01.12.2016
Die Lösung des Problems ist so einfach: eine Rückkehr zum Rechtsstaat und - statt eine Unrechtspakts mit der Türkei - die Bekämpfung illegaler Migration in eigener Verantwortung.
Und bitte endlich aufhören, mit all dem Flüchtlingsgedöns. So gut nachvollziehbar es auch sein mag, dass jeder, der sich auf den Weg der Migration macht, damit persönliche Chancen und den Ausblick auf ein besseres Leben verbindet: kein Land der Welt, das über den Moment hinaus Bestand haben möchte, lässt einfach andere darüber bestimmen, wen es aufnimmt und wen nicht. Es gibt eben kein Recht, dorthin auszuwandern, wo man möchte. Bei einem Land, dass sich vollkommen entgrenzt, helfen nicht einmal Merkelsche Durchhalteparolen der Güteklasse "Deutschland wird Deutschland bleiben".