In der Handelspolitik zeichnet sich seit einigen Jahren ein dramatischer Umbruch ab: Die Welthandelsorganisation (WTO) verliert an Gewicht. Dafür haben diskriminierende Präferenzabkommen wie TTIP und TPP als sogenannte Megaregionals Hochkonjunktur. Doch ist dieser Wandel der Handelspolitik mittel- und langfristig sinnvoll? Welchen Akteuren nutzt diese Neuausrichtung der Handelspolitik? Und wem schadet sie? Obwohl die TTIP-Debatte in Deutschland durchaus lebhaft verläuft, werden die Folgen für exportierende und importierende Unternehmen nicht hinreichend diskutiert. Die Gründe hierfür sind vielschichtig. Ein wesentliches Problem ist, dass viele Befürworter dieser so genannten Freihandelsabkommen die administrativen Konsequenzen unterschätzen.

 

Konstruktionsmängel der Megaregionals

Liberalisiert wird durch diese Abkommen nur der Handel zwischen den beteiligten Staaten. Zölle werden in der Regel vollständig abgebaut. Auf der Kostenseite stehen aber die Aufwendungen für die Dokumentation der Herkunft der zollfrei zu handelnden Waren. Exporteure müssen den Warenursprung in aufwendigen Verfahren dokumentieren. Denn nur Güter, die in der Präferenzhandelszone hergestellt wurden, können zollfrei gehandelt werden. Sind diese Dokumentationskosten höher als der zu entrichtende Zoll, sinkt der ökonomische Nutzen der Abkommen auf null.

Gerade für die in Deutschland so wichtigen mittelständischen Unternehmen ist dies eine beachtliche Hürde. Denn ein Hersteller, der etwa gelegentlich eine Werkzeugmaschine in die USA liefert, dürfte die Kosten für ein Ursprungszeugnis eher scheuen als ein global operierender Automobilkonzern. Die vermeintliche Liberalisierung des Handels könnte sich daher per Saldo als Maßnahme zur Stärkung von Großunternehmen und zur Schwächung des Wettbewerbs erwiesen.

Die vermeintliche Liberalisierung des Handels könnte sich daher per Saldo als Maßnahme zur Stärkung von Großunternehmen und zur Schwächung des Wettbewerbs erwiesen.

Viele Präferenzabkommen, insbesondere die Megaregionals, tragen nur wenig zu einer Liberalisierung des Handels bei. Dafür aber können sie als protektionistische Instrumente gegen neue Konkurrenz dienen. Dieser Ansatz, Handelsliberalisierung nur mit denjenigen durchzuführen, die nicht allzu konkurrenzfähig sind, spielt insbesondere in der Obama-Regierung eine zentrale Rolle. Sie nennt als Ziel von TTIP freien und fairen Handel. Angestrebt wird der Ausschluss vermeintlich unfairer Wettbewerber. Aus gegenwärtiger Sicht der USA ist dies vor allem China. TTIP und TPP sind aus der Sicht Washingtons daher Instrumente, um handelspolitische Regulierung ohne China zu schaffen.

 

Diskriminierung kehrt zurück

Besonders schwer wiegen die politischen Nachteile der Megaregionals. Die Nachkriegshandelsordnung basierte auf dem zentralen Prinzip der Nicht-Diskriminierung von Ländern. So wurde die Diskriminierung von Staaten in der Meistbegünstigungsklausel, dem Art. 1 des GATT-Vertrages von 1947, ausgeschlossen. Zwei Länder, die eine Liberalisierung des Handels vereinbarten, mussten diese Maßnahmen allen anderen Ländern zugutekommen lassen. Nach den desaströsen Erfahrungen der 1930er Jahre, in denen der Welthandel drastisch zurückgegangen und protektionistische regionale Blöcke entstanden waren, wollten die Architekten der Nachkriegswirtschaftsordnung verhindern, dass Präferenzabkommen erneut den internationalen Handel prägen.

Alle großen Mächte versuchen, in der Handelspolitik eigene Präferenzabkommen zu schaffen und konkurrieren miteinander um Macht und Einfluss.

Heute wird häufig übersehen, dass nicht nur ökonomische, sondern vor allem politische Motive für dieses Diskriminierungsverbot sprachen. Denn Handelsregulierungen sollten nicht wie in den 1930er Jahren als außenpolitisches Instrument genutzt werden können. Die friedliche Zusammenarbeit aller (westlichen) Staaten sollte für politische Stabilität und Prosperität sorgen. Nach dem Zusammenbruch der UdSSR wurden die Volkswirtschaften des früheren Ostblocks erfolgreich in diese Architektur integriert. Nach langen Verhandlungen wurde 2012 auch Russland als 156. Mitgliedsland in die WTO aufgenommen.

Heute erscheinen diese politischen und ökonomischen Erfolgen gefährdet. Verantwortlich für diese Entwicklung sind aber nicht nur die Hindernisse in den Verhandlungen zur Doha-Runde der WTO, sondern auch die Rückkehr geopolitischer Strategien. Alle großen Mächte versuchen, in der Handelspolitik eigene Präferenzabkommen zu schaffen und konkurrieren miteinander um Macht und Einfluss. Deutlich wird die gerade bei den großen Abkommen – dem transatlantischen TTIP und dem transpazifischen TPP. Wichtige Akteure – China, Indien, Russland – sind von diesen Vorhaben ausgeschlossen. In der Folge ist das Interesse insbesondere Chinas an der Entwicklung eines eigenen, großen Handelsblocks gewachsen.

 

Wie reagiert China?

Die Handelspolitik ist also re-politisiert worden, und diese Entwicklung hat bemerkenswerte Folgen. China hat – wie zuvor die USA und die EU – seit dem Jahr 2000 mit Erfolg die Handelspolitik zur Durchsetzung von politischen Interessen genutzt. In Konkurrenz zu TPP propagiert Peking das „Regional Economic Partnership Agreement“ (RCEP), zu dem Australien, Japan und Neuseeland, nicht jedoch die USA und Russland gehören.

Selbstredend nutzt auch die Europäische Union seit Jahrzehnten die Außenwirtschaftspolitik, um Länder in allen Teilen der Welt ökonomisch und politisch enger an die EU zu binden. Die Europäische Union, die stets die Bedeutung einer multilateralen Ordnung für Entwicklungsländer betont, hat mit ihrer Handelspolitik wesentlich zur heutigen Misere der WTO beigetragen. Heute sind 35 Präferenzabkommen der EU in Kraft, über weitere 12 wird aktuell verhandelt.

 

Geopolitik und die Fragmentierung der Handelsordnung

Nicht nur in der Handelspolitik zeigen sich heute die Schwächen multilateraler Konzepte. Aber in der Handelspolitik hat dieser Zerfall des Multilateralismus besonders gravierende Folgen. Die WTO bot bislang auch Entwicklungsländern die Chance, die Weiterentwicklung handelspolitischer Regeln zu beeinflussen. Zwar gab es auch in der Vergangenheit immer wieder Kritik am vermeintlich zu geringen Einfluss dieser Länder, doch in den Megaregionals wird ihr Einfluss noch geringer ausfallen. Entwicklungsländer sind wie alle anderen Beobachter dazu verurteilt, passiv die Verhandlungen zu verfolgen.

Entwicklungsländer sind wie alle anderen Beobachter dazu verurteilt, passiv die Verhandlungen zu verfolgen.

Mit ökonomischen Interessen allein sind die handelspolitischen Großprojekte TTIP und TPP nicht zu erklären. Der zu erwartende Nutzen ist vermutlich geringer als häufig prognostiziert, weil der Wegfall der Zölle gerade im transatlantischen Handel nicht ins Gewicht fällt. Bestätigt hat dies im Juli 2014 der amerikanische EU-Botschafter Anthony L. Gardner. In einem Interview unterstrich Gardner, es gäbe wichtige geostrategische Gründe für das transatlantische Abkommen.

 

Reaktionen der BRIC-Staaten

Es wäre ein Irrtum anzunehmen, die großen Freihandelsabkommen der USA und der EU würden keine Reaktionen hervorrufen. Sollten TTIP und TPP verwirklicht werden, ist mit Reaktionen vor allem der Schwellenländer zu rechnen. Die BRIC-Staaten werden der Fragmentierung der Welthandelsordnung nicht tatenlos zusehen, sondern eigene Großprojekte initiieren.

Schon heute zeigt sich, dass sich die BRIC-Staaten und der Westen voneinander entfernen. Jahrzehntelang glaubten Politiker in den westlichen OECD-Ländern, die übrige Welt, einschließlich Chinas und Russlands, würden über kurz oder lang die politischen und ökonomischen Konzepte des Westens übernehmen. Das erweist sich als Irrtum. Die Präsidenten Chinas und Russlands wenden sich vom Westen ab und verfolgen eigene Ziele. Die Welt erwachte aus dem postmodernen Traum einer von Konflikten freien, kooperierenden Staatengemeinschaft.

Die Unfähigkeit des Westens, wirtschaftliche und politische Modelle jenseits von Kapitalismus und Demokratie zu verstehen, erweist sich inzwischen als Belastung. Im autoritären Kapitalismus chinesischer oder russischer Prägung ist der westlichen liberalen Demokratie ein neuer Rivale erwachsen. Die heutige handelspolitische Antwort des Westens auf diese neue Konkurrenz heißt Ausschluss und Diskriminierung. Dies ist nicht nur eine unglückliche Entwicklung, sondern auch ein gefährlicher Rückschritt. Denn so wird ein neuer geostrategischer Großkonflikt handelspolitisch flankiert.