Am 3. August werden die Verhandlungsführer bei den Vereinten Nationen ihre Arbeit an einem Rahmenübereinkommen zur internationalen Zusammenarbeit im Steuerbereich wieder aufnehmen. Es ist der erste Versuch, Regeln für die internationale Besteuerung in einem Forum zu erarbeiten, in dem alle Länder gleichberechtigt mitreden können. Was also in New York geschieht, wird darüber entscheiden, ob die Welt endlich einen Steuerrahmen erhält, der auch multinationale Konzerne und Superreiche erfasst.

Die derzeitigen globalen Steuerregeln bieten reichlich Spielraum für Missbrauch. Multinationale Unternehmen können ihre rechtlichen Strukturen so gestalten, dass sie die Steuern minimieren, die sie in den Ländern zahlen, in denen sie Einnahmen erzielen – und tun dies auch. Aus diesem Grund setzt sich die Unabhängige Kommission für die Reform der internationalen Unternehmensbesteuerung (ICRICT), deren Mitglied ich bin, seit Langem für das Konzept der einheitlichen Besteuerung ein.

Dieser Ansatz würde durch die weltweite Ermittlung der Gewinne eines multinationalen Unternehmens sicherstellen, dass jedes Land, in dem das Unternehmen tätig ist, seine Gewinne anteilig besteuern kann. Eine Studie des Tax Justice Network, die in Kürze erscheinen wird, zeigt, dass sowohl Länder mit niedrigem als auch mit hohem Einkommen von einer solchen Änderung profitieren würden. Die Steuereinnahmen würden weltweit um schätzungsweise 700 Milliarden bis eine Billion US-Dollar pro Jahr steigen.

Die jüngsten Verhandlungen finden zu einem Zeitpunkt statt, zu dem die reichsten 0,001 Prozent – das sind etwa 56 000 Menschen – laut Schätzungen des World Inequality Lab dreimal so viel Vermögen besitzen wie die ärmere Hälfte der Menschheit. Laut einem von der südafrikanischen G20-Präsidentschaft einberufenen Expertenausschuss unter dem Vorsitz des Nobelpreisträgers und Ökonomen Joseph E. Stiglitz haben die reichsten ein Prozent der Menschheit 41 Prozent des gesamten seit dem Jahr 2000 geschaffenen neuen Vermögens an sich gerissen, während die ärmere Hälfte lediglich ein Prozent erhielt. Ein ähnliches Muster lässt sich bei den Marktreaktionen auf die Kriege im Iran und in der Ukraine beobachten. Ölkonzerne, Rohstoffhändler und Hedgefonds haben die jüngsten Versorgungsschocks genutzt, um massive Gewinne einzustreichen. Die ICRICT forderte daraufhin eine Steuer auf kriegsbedingte Zufallsgewinne.

Was könnte ein UN-Übereinkommen zur globalen Besteuerung bewirken? Zunächst einmal würde es zeigen, wozu der Globale Süden fähig ist, wenn er nicht aufgibt. Nach jahrelangen Verhandlungen in der OECD enthielt das daraus resultierende „Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting” nur begrenzte und verwässerte Reformen. Die Afrikanische Union weigerte sich, ein solches Ergebnis zu akzeptieren, und setzte eine Resolution der UN-Generalversammlung von 2022 durch. Damit wurde die Steuerregelung von der OECD auf die UN verlagert, wo die G77 der Entwicklungsländer die Verhandlungen anführen.

Unter den Regierungen, die sich am aktivsten engagieren, sticht Brasilien hervor.

Die Afrikanische Union und die G77 haben aus einem Jahrhundert Erfahrung gelernt: Wer nicht mit am Tisch sitzt, steht auf der Speisekarte. So verliert Afrika beispielsweise jährlich schätzungsweise 88,6 bis 90 Milliarden US-Dollar durch illegale Finanzströme, wobei ein großer Teil davon auf Steuervermeidung durch multinationale Konzerne zurückzuführen ist. Das Steuerabkommen bietet die Chance, dieses Problem endlich anzugehen.

Unter den Regierungen, die sich am aktivsten engagieren, sticht Brasilien hervor. Während seines G20-Vorsitzes im Jahr 2024 setzte das Land eine koordinierte Mindeststeuer von zwei Prozent auf das Vermögen von Milliardären auf die Tagesordnung. Und Brasilien hat seinen Worten auf der Weltbühne Taten im eigenen Land folgen lassen. Es führte eine Mindeststeuer von zehn Prozent auf die höchsten Einkommen ein und steigerte die Steuereinnahmen auf 33,7 Prozent des BIP – der höchste Wert in der Region und nahezu auf dem Niveau des OECD-Durchschnitts.

Zudem hat Lateinamerika durch die Regionale Plattform für Steuerkooperation in Lateinamerika und der Karibik (PTLAC), die von Brasilien, Chile und Kolumbien ins Leben gerufen wurde, gelernt, mit einer Stimme zu sprechen. Brasilien hatte den Vorsitz der PTLAC inne, bis es diesen in diesem Jahr an die Dominikanische Republik übergab. Das Land setzt seine Arbeit im Rahmen der Plattform fort, um sicherzustellen, dass die Region bei den Verhandlungen „mit am Tisch“ sitzt.

Auch Indien wird aktiver. So hat der Oberste Gerichtshof des Landes kürzlich gegen die Nutzung mauritischer Briefkastenfirmen durch multinationale Konzerne zur Umgehung von Steuerpflichten entschieden. Zudem hat die Regierung von Premierminister Narendra Modi ihre Absicht bekundet, an der Ausarbeitung der neuen Regeln mitzuwirken, anstatt sich den alten passiv zu fügen. Darüber hinaus hat auch die G24 (die Organisation der Entwicklungsländer in den Bretton-Woods-Institutionen) den Entwicklungsländern ein verlässliches Forum geboten, um sich auf gemeinsame Positionen zu einigen, die ihnen Verhandlungsmacht verschaffen werden.

Es gibt allerdings auch Verweigerer und Zögerer. Als die Generalversammlung den Aufgabenbereich des Steuerabkommens verabschiedete, enthielten sich die meisten europäischen Länder der Stimme. Viele OECD-Mitglieder streben zudem ein Abkommen auf „hoher Ebene“ an. Das bedeutet, dass zwar hochgesteckte Grundsätze vereinbart werden, die jedoch für niemanden bindend sind. Konkrete Verpflichtungen für künftige Verhandlungen werden hingegen zurückgestellt.

Das Endziel muss ein ehrgeiziges Übereinkommen sein, das die Steuerhoheit gerecht verteilt.

Die Europäer behaupten, das Rahmenabkommen würde eine Neuverhandlung Tausender bilateraler Steuerabkommen erzwingen. Doch das ist Panikmache. Denn im Rahmen des Abkommens können die Verpflichtungen der Staaten so formuliert werden, dass sie parallel zu den bestehenden Abkommen gelten. Die eigentliche Wahl besteht also zwischen substanziellen Regeln und einem inhaltsleeren, eleganten Text, der ein gescheitertes System legitimiert.

Die USA stimmten 2024 gegen das Mandat des Übereinkommens, verließen die Verhandlungen gleich zu Beginn und drängten andere, ihrem Beispiel zu folgen. Seit Januar befreit zudem ein bei der OECD vereinbartes „Side-by-Side“-Rahmenwerk die USA von der globalen Mindeststeuer, an deren Ausgestaltung ihre eigenen Verhandlungsführer mitgewirkt hatten.

Die USA sind zudem zur neuen Steueroase der Amerikas geworden: 44 Prozent des lateinamerikanischen Offshore-Vermögens werden dort gehalten, wobei sich ein Viertel davon dem automatischen Informationsaustausch entzieht. Wie Stiglitz feststellt, versucht US-Präsident Donald Trump ganz offen, die weltweit für Steuermissbrauch bekannten Länder auf US-amerikanischem Territorium zu konzentrieren.

Regierungen, die es vorziehen, beim US-Präsidenten um Gunst zu werben, statt als regionaler Block zu verhandeln, schließen sich ihm an. Diese Haltung haben zahlreiche neue Regierungen in ganz Lateinamerika eingenommen. Argentinien hat sogar gegen das Mandat der Konvention gestimmt und ist der PTLAC nicht beigetreten.

Das Endziel muss ein ehrgeiziges Übereinkommen sein, das die Steuerhoheit gerecht verteilt. In einer digitalisierten Welt benötigen wir ein ambitioniertes Protokoll für grenzüberschreitende Dienstleistungen, um sicherzustellen, dass die Länder, in denen Nutzer und Verbraucher ansässig sind, die dort erzielten Einkünfte besteuern können. Wir benötigen darüber hinaus einen universellen Zugang zum Informationsaustausch, miteinander vernetzte Register für Vermögenswerte und wirtschaftliche Eigentümer sowie eine öffentliche, länderbezogene Berichterstattung durch multinationale Unternehmen. All dies muss koordiniert werden, um eine wirksame Besteuerung der Superreichen sicherzustellen – angefangen mit der von Brasilien vorgeschlagenen Mindeststeuer auf große Vermögen.

Steuersysteme, die Ungleichheit fördern, untergraben letztendlich auch die Demokratie. Die im nächsten Monat wieder aufgenommenen Verhandlungen sind der einzige Rahmen, in dem alle Länder gemeinsam die Regeln neu schreiben und das Gute siegen lassen können.

Aus dem Englischen von Andreas Hubig

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