Wenn Angela Merkel eine Vision von Europa hat, dann ist es eine von nationalen Regierungen. Sie hat sich für „mehr Europa“ durch mehr zwischenstaatliche Abstimmung entschieden. Immer neue informelle Institutionen – wie zum Beispiel die Gruppe der Euro-Finanzminister – werden geschaffen und gehen über bestehendes EU-Recht hinaus oder ignorieren dieses bewusst. Was unter Hochdruck der Eurokrise entstanden ist, droht zu einem permanenten Notstand-Intergouvernementalismus zu werden, der demokratische Institutionen in Deutschland und Europa schwächt. 

Immer wieder wird die EU-Kommission verantwortlich gemacht für das Demokratiedefizit in Europa. Dabei zeigen die letzten Jahre: In Wahrheit sind es die Staats- und Regierungschefs, die demokratische Institutionen schwächen, und zwar sowohl in Bezug auf Prozesse als auch auf Politikergebnisse.

 

Europapolitik in Berlin: Von oben gemacht, von unten abgenickt

Europa ist die exklusive Domäne der Exekutiven und ihrer Führungsriegen. Obwohl die Europapolitik bis in den letzten Alltagswinkel der Menschen vordringt, gibt in Deutschland praktisch nur die Bundeskanzlerin, mit wenigen Ausnahmen, die Richtung vor. Das liegt an ihrer Entscheidungskompetenz auf EU-Ebene, dem einhergehenden Informationsvorsprung und der beinahe ungeteilten öffentlichen Aufmerksamkeit, die die Europaplattform bietet.

Eine Stärkung der Führungsriege der Regierungsfraktionen und ihrer politischen Parteien ist die Folge. Die europapolitischen Vorgaben der Vorsitzenden werden nur in Ausnahmefällen kritisiert. Wie auch, wenn Parlament und Partei in der Breite nur kurzfristig und selektiv informiert werden? Insgesamt bleibt die Europapolitik so über weite Teile entpolitisiert – und dies, obwohl die Brisanz stetig zunimmt.

Die zentrale Rolle der Exekutiven führt dazu, dass in der Europapolitik – wie in keinem anderen Politikfeld – der Gestaltungsspielraum von Spitzenbeamten oft größer ist als der von demokratisch legitimierten Entscheidungsträgern. Berühmt-berüchtigte Machtfülle genießen so die Leiter der Fachabteilungen im Bundeskanzleramt.

Die Legitimation der zwischenstaatlichen Abstimmung ist auch im Ländervergleich problematisch. Die kleinen Mitgliedstaaten spielen oft nur eine Nebenrolle. Dies schwächt die Demokratie, denn gewählte Regierungschefs vieler Länder haben oft nur eine Wahl – und das ist die, auf die sich die großen Mitgliedstaaten im Vorfeld geeinigt haben.

 

Grenzen der Verregelung

Was ist am Intergouvernementalismus eigentlich schlecht? Bei der zwischenstaatlichen Abstimmung stehen nationale Interessen im Vordergrund. Diese widersprechen aber oft dem gesamteuropäischen Interesse, wie die  Euro- und die Flüchtlingskrise zeigen.

Auch Angela Merkel, Wolfgang Schäuble und ihre Abteilungsleiter wissen, dass die von nationalen Interessen geleitete zwischenstaatliche Abstimmung nur begrenzt funktionieren kann. Als letzter Ausweg gelten ihnen einklagbare europäische Regeln, die vorzugsweise in nationalen Verfassungen festgeschrieben sind. Und Sanktionsinstrumente wie das Defizitverfahren, die möglichst automatisch – das heißt ohne politische Interventionsmöglichkeit – in Kraft treten.

Dabei sind diese Regeln so weitgehend, dass im Kontext nationaler Wahlen und nationaler Verantwortlichkeiten die Beugung und der Bruch des neuen Rechts immer auch schon vorgezeichnet sind. Hinzukommt, dass Merkel und Schäuble bei jedem Vertrag Kompromisse eingehen müssen. So wirkt die fortschreitende Verregelung politischer Gestaltungsräume wie ein absurdes Theaterstück, dessen Verfasser mit jedem neuen Folterinstrument drei Wege zur Umgehung gleich mitliefern.   

 

Wider der strukturellen Ausweglosigkeit

Die Stärkung der zwischenstaatlichen Abstimmung hat zu einer Re-Nationalisierung und Parallelisierung der nationalen Debatten in Europa geführt. Damit wiederum wird die Einhaltung europäischer Regeln unwahrscheinlicher. Angela Merkel und Wolfgang Schäuble haben sich so mit ihrer Europapolitik selbst in die Sackgasse manövriert.

In den Hochzeiten der Eurokrise war der Notstand-Intergouvernementalismus ein gangbarer Ausweg. Die letzten fünf Jahre wurden aber vollkommen ungenutzt gelassen, um Ansätze für demokratische Strukturen auf europäischer und nationaler Ebene zu stärken. Selbst unscheinbare Pflänzchen der europäischen Demokratie, wie das Spitzenkandidatensystem zur Wahl des Kommissionspräsidenten, wurden mit allen Mitteln bekämpft.

Im Bundestag sind mehr als die Hälfte der Abgeordneten des Europaausschusses neu im Parlament. Das sagt viel über den Stellenwert des Ausschusses und der Europapolitik. Die Parteien hingegen entscheiden sich ein ums andere Mal, die Europapolitik aus den Wahlkämpfen rauszuhalten. Dieses selbstauferlegte Sprechverbot vergrößert die Machtfülle der Exekutiven mit jedem weiteren Integrationsschritt aufs Neue.

Nicht alles am Demokratiedefizit in Europa ist strukturell und vieles ist hausgemacht – und zwar in Berlin.