In einem zunehmend instabilen geopolitischen Umfeld überdenken die Regierungen der OECD-Industrieländer ihre Ausgabenprioritäten. Da mehr Mittel in Richtung Verteidigung, industrielle Wettbewerbsfähigkeit und Energiesicherheit gelenkt werden, ist man auf der Suche nach entsprechenden Einsparungsmöglichkeiten – und in vielen Fällen wird man im Bereich Entwicklungsfinanzierung fündig. Tatsächlich führen die Mitglieder des Ausschusses für Entwicklungshilfe der OECD (DAC) derzeit Überprüfungen ihrer Strategien zur Entwicklungs-Zusammenarbeit und ihrer Prioritäten bei der Außenfinanzierung durch.
Das muss noch keine schlechte Nachricht sein: Die Entwicklungs-Zusammenarbeit hätte schon lange einer Neubewertung unterzogen werden müssen. Doch die bisherigen Überprüfungen konzentrieren sich auf falsche Aspekte. Sie zielen nämlich darauf ab, die Entwicklungs-Zusammenarbeit an die sich wandelnden geopolitischen, sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Bedürfnisse und Ziele der Geber anzupassen. Wirklich notwendig wäre jedoch eine Untersuchung der Fähigkeit des Systems, jenen Strukturwandel zu unterstützen, der erforderlich ist, um die Abhängigkeit der Entwicklungsländer von ausländischer Hilfe zu verringern. Mit anderen Worten: Anstatt lediglich zu fragen, wie Entwicklungs-Zusammenarbeit zu finanzieren sei, sollten sich die OECD-Regierungen fragen, was sie bewirken soll.
Auch nach jahrzehntelangen Bemühungen kämpfen viele Entwicklungsländer mit anhaltender Armut, begrenzten industriellen Kapazitäten und der Abhängigkeit von ausländischen Finanzmitteln.
Die Entwicklungs-Zusammenarbeit hat wichtige Fortschritte erzielt, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Bildung, humanitäre Hilfe und Kapazitäten des öffentlichen Sektors. Doch ihr ursprüngliches Versprechen bestand nicht darin, einzelne Projekte zu unterstützen oder schrittweise soziale Verbesserungen zu erzielen. Vielmehr sollte sie den Ländern helfen, die Armut zu überwinden, produktive Volkswirtschaften aufzubauen und ihre Abhängigkeit von externen Ressourcen schrittweise zu verringern. Doch auch nach jahrzehntelangen Bemühungen kämpfen viele Entwicklungsländer nach wie vor mit anhaltender Armut, begrenzten industriellen Kapazitäten, steigender Schuldenlast und der Abhängigkeit von Rohstoffexporten und ausländischen Finanzmitteln.
Die Anstrengungen zur Verbesserung der Wirksamkeit der Entwicklungs-Zusammenarbeit – verkörpert durch den Konsens von Monterrey der Internationalen Konferenz über Entwicklungsfinanzierung von 2002, die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungs-Zusammenarbeit von 2005, den Aktionsplan von Accra von 2008 und die Entwicklungspartnerschaft von Busan von 2011 – konzentrierten sich seit der Jahrtausendwende darauf, inwiefern sich die Entwicklungsländer verändern sollten. Die Entwicklungspartner legten daher den Schwerpunkt auf Prinzipien wie Eigenverantwortung der Länder, Transparenz und wechselseitige Rechenschaftspflicht. Während von den Entwicklungsländern erwartet wurde, ihre nationalen Systeme zu stärken, Institutionen zu verbessern und sichtbare Ergebnisse vorzuweisen, wurde den Anreizen, die das Verhalten der Geber prägten, weniger Aufmerksamkeit geschenkt.
Mit diesem Ansatz ist es offensichtlich nicht gelungen, die im Bereich soziale Entwicklung erzielten Fortschritte in einen wirtschaftlichen Wandel zu überführen. Doch auch eine Anpassung der Entwicklungs-Zusammenarbeit an die neuen geopolitischen Realitäten der Geber – wie in den Überprüfungen der DAC-Mitglieder angestrebt – wird keine besseren Ergebnisse bringen. Auch hier werden die Anreize, die das Verhalten der Geber prägen, nicht berücksichtigt, ganz zu schweigen von der grundlegenden Frage, ob die Zusammenarbeit tatsächlich dazu beiträgt, Abhängigkeiten zu überwinden.
Die Migration veranschaulicht, welche Neuausrichtung erforderlich ist. In den letzten Jahren ist Migration zu einem zentralen Thema der Zusammenarbeit zwischen vielen europäischen Regierungen und afrikanischen Ländern geworden, wobei Entwicklungsfinanzierung, diplomatisches Engagement und Partnerschaftsrahmen mit Grenzmanagement, Rückführungs- und Rücknahmeabkommen, Initiativen zur Bekämpfung des Menschenschmuggels sowie der Eindämmung der Migration verknüpft werden.
Derartige Vereinbarungen kommen den Geberregierungen zugute, für die Migration zu einem vordringlichen innenpolitischen Thema geworden ist. Tatsächlich messen die Regierungen der Geberländer den Erfolg solcher Vereinbarungen fast ausschließlich an der Verringerung des Migrationsdrucks, dem ihr jeweiliges Land ausgesetzt ist, und berücksichtigen dabei kaum – wenn überhaupt – die Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer. Diese Vorgehensweise sollte als das bezeichnet werden, was sie ist: der Einsatz von Entwicklungspolitik als Sicherheitsinstrument.
Mobilität kann ein starker Motor für Entwicklung sein. Arbeitskräfte, die ihr Land verlassen, überweisen oft Gelder in ihre Heimat – die für Entwicklungsländer größte externe Finanzierungsquelle – und kehren mit neu erworbenem Fachwissen, Kontakten oder Ressourcen zurück. Im weiteren Sinne sind grenzüberschreitende Bewegungen von Gütern, Geld, Technologie und Menschen sowie die Teilnahme an internationalen Netzwerken entscheidend für Produktivität, die Entwicklung von Humankapital und Unternehmertum.
Die Nutzung dieses Potenzials sollte ein zentrales Ziel der Migrationspolitik und der Entwicklungs-Zusammenarbeit im weiteren Sinne sein. Anstatt lediglich die Eindämmung der Migration zu finanzieren, gilt es für europäische und andere Geber, gemeinsam mit ihren Partnern in den Entwicklungsländern Rahmenbedingungen zu schaffen, die legale Migrationswege, Qualifizierungspartnerschaften, produktive grenzüberschreitende Investitionen und die Unterstützung des Strukturwandels umfassen.
Niemand bestreitet, dass geopolitische Erfordernisse, sicherheitspolitische Bedenken sowie kommerzielle Interessen der Geber eine Rolle spielen sollten.
Niemand bestreitet, dass geopolitische Erfordernisse, wirtschafts- und sicherheitspolitische Bedenken sowie kommerzielle Interessen der Geber bei der Entwicklungs-Zusammenarbeit eine Rolle spielen sollten. Das war immer so und wird auch immer so bleiben. Dafür gibt es gute Gründe: Die Berücksichtigung der eigenen Prioritäten der Geberländer macht das System politisch nachhaltiger. Doch unbefristete Abhängigkeit zuzulassen, ist kein endgültiges Ziel. Die Schaffung von Bedingungen für einen Wandel in den Entwicklungsländern hingegen sehr wohl.
Die Überprüfungen durch die DAC-Länder bieten die Gelegenheit, sich dieser Herausforderung zu stellen, und es liegt an den Entwicklungsländern in Afrika und anderswo, dies deutlich zu machen. Anstatt sich als bloße Objekte der Anpassung an die Geber behandeln zu lassen, müssen diese Länder ihre Entwicklungspartner daran erinnern, dass die Wirksamkeit der Unterstützung nicht allein anhand der Prioritäten der Geber bewertet werden kann. Vielmehr sollte sie daran gemessen werden, inwieweit sie den Ländern hilft, produktive Kapazitäten aufzubauen, ihre Volkswirtschaften zu diversifizieren, ihre technologischen Fähigkeiten zu verbessern, gute Arbeitsplätze zu schaffen und ihre eigenen Entwicklungswege zu gestalten.
Die Entwicklungsländer müssen die Bedingungen klar formulieren, unter denen eine solche Unterstützung den Strukturwandel vorantreiben kann. Wenn sie dies nicht tun – und die Geber nicht darauf hören –, wird das aus den laufenden DAC-Überprüfungen hervorgehende System der Entwicklungs-Zusammenarbeit zwar besser an die Bedürfnisse der Industrieländer im 21. Jahrhundert angepasst sein, jedoch keine besseren Voraussetzungen bieten, um das ursprüngliche Versprechen einzulösen: den Entwicklungsländern die Eigenständigkeit zu ermöglichen.
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