Wir erleben gerade den Übergang von einer alten zu einer neuen Handelswelt, in der die Öffnung der Märkte von großer Bedeutung für die Zukunft geworden ist. Die alte Handelswelt war eine Sphäre nationaler Produktionssysteme, in der Handelsschranken heimische Produzenten vor der ausländischen Konkurrenz schützen sollten. Im Gegensatz dazu ist die neue Handelswelt geprägt von einer transnationalen Produktion entlang globaler Zulieferketten von Waren und Dienstleistungen; Handelsschranken sollen den Schutz der Verbraucher vor Risiken gewährleisten.

Mit einem Bein stehen wir noch in der alten Welt, mit dem anderen schon in der neuen. Wir bewegen uns von den protektionistischen Maßnahmen – Quoten, Zöllen und Subventionen – zu Vorsorgemaßnahmen – Garantien, Sicherheit, Gesundheit und ökologische Nachhaltigkeit. Dies ist die neue Spielart der alten Trennlinie zwischen nichttarifären und tarifären Maßnahmen.

Aber auch in der neuen Welt werden bestimmte Merkmale der alten Welt unverändert bleiben. Zum einen führt die Öffnung des Handels durch den Abbau von Handelsbeschränkungen zu mehr Wachstum und Wohlstand. Das funktioniert allerdings nur unter bestimmten Umständen. Die Generierung wirtschaftlicher Gewinne ist eine Sache, die Schaffung sozialer Gewinne steht auf einem anderen Blatt.

Die Marktöffnung führt zu Effizienzsteigerungen. Das funktioniert, weil es schmerzhaft ist. Es ist schmerzhaft, weil es funktioniert. Für die Schwachen ist dieser Schmerz jedoch akuter. Daher bedarf es geeigneter Maßnahmen für eine soziale Gerechtigkeit.

Zum anderen geht es bei der Öffnung des Handels durch den Abbau von Handelsbeschränkungen um das Erreichen ausgewogener Wettbewerbsbedingungen, und zwar in einer vorhersehbaren Art und Weise, die für stabile Wirtschaftserwartungen sorgt. Das System ist ganz einfach: Man wird die protektionistischen Maßnahmen los, indem man sie reduziert oder vollständig beseitigt.

 

Andere Spielregeln des Handels

In der heutigen Welt der Sicherheits- und Vorsorgemaßnahmen herrschen ganz andere Spielregeln. Man stelle sich einen EU-Handelskommissar vor, der vor dem Europäischen Parlament spricht: „Meine Damen und Herren, ich bin für die Liberalisierung des Handels mit Blumen – eine großartige Möglichkeit, Wettbewerbsvorteile auszunutzen, insbesondere für unsere afrikanischen Freunde. Deshalb beantrage ich heute, dass wir für einzelne Länder – beispielsweise für Ruanda als armem Land, für Costa Rica als Land mit mittlerem Einkommen und für Israel als einkommensstarkem Land – jeweils andere Höchstgrenzen für Pestizidrückstände bei Blumen festlegen.“ So wird das nicht funktionieren.

Was bei Zöllen gang und gäbe war, ist nicht auf Standards, Zertifizierungen und Konformitätsbewertungsverfahren übertragbar. Nichttarifäre Maßnahmen sind nicht auf dieselbe Weise verhandelbar wie tarifäre. Die meisten nichttarifären Maßnahmen sind vorsorgende und gegen Risiken schützende Maßnahmen und kein Ersatz für die vorherigen protektionistischen Maßnahmen. Bei der Vorsorge geht es nicht darum, diese Maßnahmen loszuwerden, sie abzubauen oder vollkommen zu beseitigen, sondern es geht darum, die Unterschiede zwischen den Sicherheitsstandards und den unterschiedlichen Vorsorgesystemen zu reduzieren.

In Europa war die Abschaffung dieser unterschiedlichen Regulierungen der entscheidende Aspekt für den Übergang vom „gemeinsamen“ zum „EU-Binnenmarkt“. Als ich in der alten Welt über Zölle verhandelte, konnte ich mir der stillschweigenden Zustimmung der Konsumenten genauso sicher sein wie des lautstarken Protests der Produzenten gegen verschärften Wettbewerb auf dem jeweiligen Binnenmarkt.

In der neuen Handelswelt ist die politische Ökonomie auf den Kopf gestellt. Wenn ich mich um die Angleichung von Sicherheitsvorschriften kümmere, unterstützen mich die Produzenten, weil sie die Aussicht auf einheitliche Standards verlockend finden, denn dann lassen sich Geschäfte in einer ganz anderen Größenordnung betreiben. Dafür fallen mir allerdings die Verbraucher oder besser gesagt die Verbraucherverbände in den Rücken. Warum? Weil das schlicht und ergreifend ihre Aufgabe ist. Sie müssen ihre Mitglieder davon überzeugen, dass die Menschen großen Gefahren ausgesetzt wären, wenn die Verbände hier nicht eingreifen würden. Ihr Ziel ist der Verbraucherschutz und das heißt, sie wollen bessere Sicherheits- und Vorsorgemaßnahmen. „Gefahr im Verzug! Die Standards werden herabgesetzt!“, lautet ihr Protestgeschrei. „Meine Sicherheit ist mir wichtig und die steht jetzt auf dem Spiel.“ Und weil es beim Vorsorgeprinzip um Risikomanagement geht, wird es immer heißen: „Halt! Ich will nichts, was meine Risikolevel erhöht“, was ein weiterer Aspekt des Sicherheitsdiskurses ist.

Dies ist ein ganz anderes politisches Spiel als in der vorherigen Welt, in der von den Verbrauchern wenig zu hören war. In der neuen Welt werden sie verständlicherweise sehr viel lauter. Und das führt zwangsläufig zu politischen Spannungen.

Die Zölle der Vergangenheit waren mehr oder weniger ideologisch neutral. Wenn man in einem Land die Zölle auf Fahrräder abschafft und als Gegenleistung im anderen Land die Zölle auf Altmetall, wissen alle, wovon die Rede ist, da Altmetalle und Fahrräder auf der ganzen Welt dasselbe sind.

In der Welt der Sicherheit und Vorsorge verlässt man neutralen Boden. Sicherheit hat abhängig von Kultur, Geschichte oder Religion sehr unterschiedliche ideologische Nuancen.

Aber in der Welt der Sicherheit und Vorsorge verlässt man neutralen Boden. Sicherheit hat abhängig von Kultur, Geschichte oder Religion sehr unterschiedliche ideologische Nuancen. Man denke nur an Tierschutz, GVOs oder Datenschutz. Hier herrschen extrem unterschiedliche Empfindlichkeiten, und die Herausforderung, ausgewogene Wettbewerbsbedingungen unter Einbeziehung der Sicherheitsstandards zu schaffen, läuft auf eine Wertefrage hinaus. Letzten Endes hat das nämlich etwas mit der Frage zu tun, was gut und was schlecht ist. Und „gut“ und „schlecht“ haben mit Wertvorstellungen zu tun.

Früher ging es bei Handelsgesprächen um den Abbau von Schutzzöllen. Das Spiel hieß „Weniger“. In Zukunft werden es die Regulierungsbehörden damit zu tun haben, die Schutz- und Vorsorgemaßnahmen zu harmonisieren und zu erhöhen. Dieses Spiel heißt „Mehr“.

Warum? Weil „Mehr“ der einzige machbare politische Weg ist, da die Öffnung der Märkte durch den Abbau von Sicherheitsvorschriften in der öffentlichen Meinung ein absolutes Tabu ist. „Mehr“ ist vermutlich auch wirtschaftlich sinnvoll, da die Kosten für die Erhöhung der Sicherheitsstandards normalerweise aufgrund der Skaleneffekte mehr als kompensiert werden. Die Produzenten würden also von der Harmonisierung der Bestimmungen profitieren.

Das bedeutet, dass die Länder mit den höchsten Sicherheitsstandards, also die am meisten entwickelten Länder, den Maßstab für die Angleichung der Bestimmungen setzen werden. Und genau deshalb ist das transatlantische Freihandelsabkommen TTIP so sinnvoll, nicht nur für die EU und die USA, sondern auch für den Rest der Welt.

Käme dieses Abkommen zustande, was meiner Meinung nach aufgrund seiner Komplexität in absehbarer Zeit nicht passieren wird, würde es vermutlich in Sachen Verbraucherschutz in vielen Waren- und Dienstleistungsbereichen einen Weltstandard setzen.

Während TTIP die erste Show der neuen Handelswelt ist, weil damit eine Ausweitung des Vorsorgeprinzips angestrebt wird, ist die Transpazifische Partnerschaft (TPP) zwischen den USA, Japan und anderen asiatischen Ländern (ohne China) die letzte Show des alten Welthandels.

Bei der TPP geht es vorwiegend, wenn auch nicht ausschließlich, um die klassischen protektionistischen Streitfragen des Marktzugangs, weshalb dieses Abkommen vermutlich schon bald mit moderaten Ergebnissen abgeschlossen wird. Dagegen stehen beim TTIP Vorkehrungen zu einer regulatorischen Konvergenz im Vordergrund. Dass die TTIP-Verhandlungen nur so langsam vorankommen, ist darauf zurückzuführen, dass die Initiatoren – sowohl die USA als auch die EU – den Fehler begingen, sich bei den Verhandlungen für die Variante „weniger Schutz“ statt „mehr Schutz“ zu entscheiden.

Die Spannungen, die wir heute im Welthandel erleben, resultieren aus dem Wettrennen zwischen der Globalisierung und der Fähigkeit unserer politischen und rechtlichen Systeme, in Bezug auf „kollektive Präferenzen“ eine Balance zu finden. Die Vorteile der Globalisierung gehen mit Stärke und Größe einher. Aufgrund der wirtschaftlichen Effizienz durch Größenvorteile heißt die Devise: je größer, desto besser. Identität, Legitimität und Politik hingegen brauchen Nähe und einen geringen Umfang. Hier gilt: je kleiner, desto besser.

In der alten Welt konnten verschiedene Wertesysteme nebeneinander existieren. In der neuen Welt führt die Notwendigkeit, Schutzbestimmungen aller Art anzugleichen, die Produktionssysteme von der Koexistenz unter verschiedenen Dächern zu einem Zusammenleben unter einem Dach. In der Welt des Protektionismus kam der globale Marktkapitalismus ohne die „Wert“-Frage aus. In der Welt der Schutzbestimmungen steht diese Frage im Mittelpunkt.


Dieser Artikel basiert auf der Jan Tumlir Lecture, die Pascal Lamy kürzlich am European Centre for International Political Economy in Brüssel gehalten hat.